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18 de Outubro de 2019

Despesas públicas

Jamimi Gomes, Estudante de Direito
Publicado por Jamimi Gomes
mês passado

Faculdade Paraíso do Ceará – FAP

Despesas Públicas

Jamimi Gomes Araújo

Luis Carlos de Carvalho Gomes Maria Lanay Martins Santos

Juazeiro do Norte – CE 2019

Índice

Introdução 3

Despesa Pública 4

  1. Noções introdutórias sobre despesa pública 4
    1. Conceito 4

2.1. Classificação 5

  1. Realização das despesas públicas 7
    1. Empenho 8
    2. Liquidação 9
    3. Pagamento 11
  2. Pagamento de precatórios 11
    1. Conceito 11
    2. Natureza das precatórias 12
    3. Procedimentos 12
  3. Despesas obrigatórias e vinculadas: conceituação e principais distinções 13
    1. Despesas vinculadas 13
      1. Saúde 13
      2. Educação 15
    2. Despesas obrigatórias 16
      1. Transferências constitucionais 17
  4. Novo regime fiscal (EC 95/2016) 17
    1. Como se dá a aplicação do NRF (Arr. 107, $ 1º) 18
    2. Exceções ao novo regime fiscal 19
    3. Vigência do novo regime 20
    4. Vedações para o descumprimento dos limites individualizados 20
    5. Divergências sobre a nova reforma fiscal 21
  5. As despesas públicas na lei de responsabilidade fiscal (LRF – Art. 15 ao 24) 23

Conclusão 30

Referências Bibliográfica 31

Introdução

Partindo dos pressupostos de conhecimento e aplicabilidade coerente acerca dos gastos em despesas públicas que afetam diretamente a economia do nosso país, este trabalho se propôs a desencadear conceitos lógicos e referenciais legislativos para estimular a vertente educacional e abrir espaço para critérios subjetivos de conhecimentos financeiros. O desenvolvimento da pesquisa se deu prioritariamente a exploração de disposições constitucionais e alterações legislativas trazidas por legislação complementar.

Observou-se claramente a mutabilidade com que se dá os padrões de gastos em despesas em concomitância ao desenvolvimento que se almeja socialmente. Busca-se demonstrar a fluidez com que se dá a divisão de verbas e sua dimensão quanto ao controle destas despesas.

DESPESA PÚBLICA

1 - NOÇÕES INTRODUTÓRIAS SOBRE DESPESA PÚBLICA

O direito financeiro é uma ciência que engloba conceitos essenciais para sua melhor compreensão, na qual a maior parcela de sua atividade gira em torno da dinâmica entre receitas e despesas. No que diz respeito ao plano orçamentário do Poder Público, (TORRES, 2009, p.

185) “receita é a soma de dinheiro percebida pelo Estado para fazer face à realização dos gasto públicos”, e as despesas públicas (BALEEIRO, 1969, p. 81) “conjunto de dispêndios do Estado, ou de outra pessoa de direito público, para o funcionamento dos serviços”.

Por se tratar do ponto central do presente trabalho, o fenômeno das despesas públicas será objeto de uma análise mais profunda.

- CONCEITO

Tratando especificamente das despesas públicas, é possível conceituá-las como o montante que representa o custeio da máquina Estatal, abarcando todos os gastos com folha de pagamento de servidores, aquisição de bens, prestação de serviços, entre outros elementos que venham a repercutir na atividade da Administração Pública. Este entendimento pode ser ratificado pela maior parcela dos doutrinadores, como por exemplo, o conceito adotado pelo tributarista Ricardo Lobo Torres:

“A despesa pública é a soma dos gastos realizados pelos Estado para realização de obras e para a prestação de serviços públicos.

Duas são as características principais das despesa pública: os gastos envolvem sempre dinheiro; as obras e os serviços devem ser realizados para o funcionamento da Administração Pública e para a consecução dos objetivos do Estado.”

(TORRES, 2009, p. 193)

Bem como, do renomado Hely Lopes Meirelles:

“Despesa pública é todo dispêndio que a Administração Pública faz para custeio de seus serviços, remuneração dos servidores, aquisição de bens, execução de obras e serviços dentre outros empreendimentos necessários para à consecução de seus fins.”

(MEIRELLES, 1993, p. 176)

Não se pode confundir a noção de despesa pública com a despesa privada ou a renúncia de receita. As despesas de natureza privada não se correlacionam diretamente com ideia de bem comum, o que é um requisito essencial para a despesa pública. A renúncia de receita, por sua vez, tem um forte viés tributário e se limita às questões que norteiam a política de incentivos fiscais de um país.

    1. - CLASSIFICAÇÃO

No tocante às classificações das despesas pública, surge, logo no início desta explanação a necessidade dividi-la em duas perspectivas: a doutrinária e legal. Sendo a doutrinária passível das mais variáveis interpretações e a legal com uma maior uniformização.

Contudo, a classificação que materialmente gera impacto na dinâmica das despesas públicas é a legal. Esta natureza jurídica estar prevista na Lei 4.320 de 1964, de forma mais específica em seu art. 12:

“Art. 12. A despesa será classificada nas seguintes categorias econômicas: DESPESAS CORRENTES

Despesas de Custeio Transferências Correntes DESPESAS DE CAPITAL

Investimentos Inversões Financeiras

Transferências de Capital” (BRASIL, 1964)

Em suma, é feita uma divisão categórica entre as despesas correntes e as de capital.

- DESPESAS CORRENTES

Muito embora o texto legal não conceitue o que seria uma despesa corrente, é possível defini-la como os gastos referentes às próprias atividades do Poder Público, portanto, o custo para manter a sua finalidade. Se a lei se faz omissa em relação aos aspectos conceituais, o mesmo não ocorre em relação a suas ramificações, tendo em vista o destaque dado aos elementos das “despesas de custeio” e das “transferências correntes”.

As (a) despesas de custeio tem base legal do art. 12, § 1º (BRASIL, 1964) “as dotações para manutenção de serviços anteriormente criados, inclusive as destinadas a atender a obras de conservação e adaptação de bens imóveis”.

As (b) transferências correntes são estipuladas no art. 12, § 2º (BRASIL, 1964) “as dotações para despesas às quais não corresponda contraprestação direta em bens ou serviços, inclusive para contribuições e subvenções destinadas a atender à manutenção de outras entidades de direito público ou privado”.

- DESPESAS DE CAPITAL

Assim como no caso da despesa corrente, o legislador se afastou da tarefa de definir o que seria uma despesa de capital, entretanto, é pertinente compreendê-la como uma despesa economicamente produtiva, por gerar um crescimento no patrimônio do ente público, é importante mencionar que muito embora a função social seja o núcleo da atividade Estatal, a mesma também é uma entidade que se estrutura sobre um sistema financeiro, portanto, também deve buscar a obtenção de ativos – ou seja, lucros.

As despesas de capital se dividem em: investimentos, inversões financeiras e transferências de capital.

Os (a) investimentos previstos no art. 12, § 4º:

“§ 4º Classificam-se como investimentos as dotações para o planejamento e a execução de obras, inclusive as destinadas à aquisição de imóveis considerados necessários à realização destas últimas, bem como para os programas especiais de trabalho, aquisição de instalações, equipamentos e material permanente e constituição ou aumento do capital de empresas que não sejam de caráter comercial ou financeiro.”

(BRASIL, 1964)

As de (b) inversão financeira com base no art. 12, § 5º:

“§ 5º Classificam-se como Inversões Financeiras as dotações destinadas a: I - aquisição de imóveis, ou de bens de capital já em utilização;

  1. - aquisição de títulos representativos do capital de empresas ou entidades de qualquer espécie, já constituídas, quando a operação não importe aumento do capital;
  2. - constituição ou aumento do capital de entidades ou empresas que visem a objetivos comerciais ou financeiros, inclusive operações bancárias ou de seguros.”

(BRASIL, 1964)

E por fim, as de (c) transferência de capital, que estão dispostas no art. 12, § 6º:

“§ 6º São Transferências de Capital as dotações para investimentos ou inversões financeiras que outras pessoas de direito público ou privado devam realizar, independentemente de contraprestação direta em bens ou serviços, constituindo essas transferências auxílios ou contribuições, segundo derivem diretamente da Lei de Orçamento ou de lei especialmente anterior, bem como as dotações para amortização da dívida pública.”

(BRASIL, 1964)

- REALIZAÇÃO DAS DESPESAS PÚBLICAS

A despesa pública se ramifica doutrinariamente em dois grupos, sendo estes as etapas e os estágio. A noção de etapa é materialmente mais complexa e abrange respectivamente os institutos do planejamento, controle e, por fim, a execução.

“A realização de despesas, além de observar os princípios constitucionais pertinentes, deve ser presidida pelo princípio da legalidade. Sua realização sem observância de normas legais poderá resultar para o agente público o crime de responsabilidade, na forma da Lei nº 1.079/50 e do decreto-lei nº 201/67, que define o crime de responsabilidade do prefeito. Outrossim, ordenar ou permitir a realização de despesas não autorizadas em lei ou regulamento constitui ato de improbidade administrativa, segundo o art. 10, inciso IX, da Lei nº 8.429, de 2-7-1992,punível na forma do art. 12 e inciso II da mesma lei.

Os procedimentos legais estão previstos na Lei nº 4.320, de 17-3-196, aplicável no âmbito nacional. Estados e Municípios podem podem elaborar as leis de execução orçamentária, desde que respeitem as normas gerais contidas na citada lei federal, que tem natureza de lei complementar do ponto de vista material.”

(HARADA, 2010, p. 24-25)

Inserido aos limites da execução encontram-se ordenadamente os estágios das despesas: empenho, liquidação e pagamento.

- EMPENHO

O empenho se caracteriza por ser o primeiro estágio das despesas públicas e parte da premissa de que as saídas do Poder Público devem estar previstas na Lei Orçamentária Anual (LOA), bem como, ter prévia autorização da autoridade competente, tais aspectos introdutórios estão em conformidade com os art. 58 da Lei 4.320 de 64 (BRASIL, 1964) “o empenho de despesa é o ato emanado de autoridade competente que cria para o Estado obrigação de pagamento pendente ou não de implemento de condição”. O instrumento utilizado nesta fase é a Nota de Empenho (NE).

Tendo em vista que o empenho é um mecanismo referente a fase de execução, este só terá concretude após o planejamento e as atividades de controle orçamentário, que podem ser ilustradas através dos registros e dos parâmetros de dotação, que atestam se existem condições

- ou seja, créditos, para que esta despesa seja criada, não acarretando, assim, um desequilíbrio nas contas públicas.

Muito embora seja um fenômeno que decorre de outros processos, é através do empenho que o orçamento toma forma efetivamente, contado a partir do ato de contratação de um determinado serviço, compra de bens, amortização da dívida pública ou implemento de obras, dentre outras ações.

O empenho se subdivide em três modalidade: ordinário, estimativo e global. O (a) empenho ordinário abarca as despesas que tem por características o valor determinado, e com discriminação prévia, assim como, ser adimplido em pagamento único. Já o (b) empenho estimativo é direcionado às despesas em que o valor não pode ser especificado de forma prévia, tendo em vista a variabilidade de seu montante, sendo possível pontuar como exemplo as saídas destinadas ao pagamento de água e energia elétrica dos órgãos da Administração Pública, nas quais não é possível fazer mensurar o consumo de maneira antecipada. O (c) empenho global, é aquele que compreende as despesas públicas que tem valoração discriminada e é feito por meio de parcelamento, a título de ilustração, se têm os contratos de locação.

Na hipótese de ser o empenho deficitário, será possível acrescido, através de uma solenidade denominada emissão de reforço, compatíveis com as modalidades de empenho estimada e global, que são condicionadas a prestações sucessivas. Também é possível que o empenho possua um montante superior ao valor das despesas, nesta situação será feito o decréscimo, por meio da anulação parcial.

Só é admissível a anulação integral do empenho no cenário de descumprimento das disposições contratuais ou se a emissão ocorrer de forma equivocada.

- LIQUIDAÇÃO

A liquidação se posiciona como o segundo estágio das despesas públicas e consiste legalmente nos ditames do art. 63 da já mencionada lei:

“Art. 63. A liquidação da despesa consiste na verificação do direito adquirido pelo credor tendo por base os títulos e documentos comprobatórios do respectivo crédito.

§ 1º Essa verificação tem por fim apurar:

I - a origem e o objeto do que se deve pagar; II - a importância exata a pagar;

III - a quem se deve pagar a importância, para extinguir a obrigação.

§ 2º A liquidação da despesa por fornecimentos feitos ou serviços prestados terá por base:

I - o contrato, ajuste ou acôrdo respectivo; II - a nota de empenho;

III - os comprovantes da entrega de material ou da prestação efetiva do serviço.” (BRASIL, 1964)

Conceitualmente, a expressão liquidação remete a valoração precisa de uma determinada coisa. Esta ferramenta comumente instruída pelas Unidades Executoras, e ocorre dentro da seguinte lógica: a eficácia da despesa tem ligação direta com o cumprimento da obrigação pactuada por parte do credor, neste sentido, o primeiro critério a ser avaliado é se o produto ou serviço foi efetivamente adimplido. A partir deste parâmetro é que se faz possível contabilizar com exatidão o valor devido, de forma mais precisa, o que pagar, quanto pagar e a quem pagar. Tal procedimento ocorre por intermédio de instrumentos como a Nota de Sistema (NS) e a Nota de Lançamento (NL).

Para que a fase da liquidação seja devidamente desenvolvida é essencial que a UE competente pela emissão da despesa:

“Ressalta-se que, consistindo a liquidação da despesa na verificação, dentre outros aspectos, do cumprimento de cláusulas contratuais, claro está aqui, assim como o empenho, não cria nada, não passando de ato de verificação de algo que a precede”

(RAMOS FILHO, 2018, p. 2014)

Ao averiguar o cumprimento da obrigação, tenha como escopo os termos pactuados no contrato contraído pela Administração Pública e o credor.

- PAGAMENTO

De forma sintética, além de ser o terceiro estágio, o pagamento também é fase que encerra o ciclo orçamentário das despesas públicas, pois, via de regra, põe fim a relação obrigacional firmada pelo Estado e o credor do título. Este ato tem fulcro no art. 64 Lei 4.320:

“Art. 64. A ordem de pagamento é o despacho exarado por autoridade competente, determinando que a despesa seja paga.

Parágrafo único. A ordem de pagamento só poderá ser exarada em documentos processados pelos serviços de contabilidade.”

(BRASIL, 1964)

Os procedimentos que norteiam o pagamento são de competência da Unidade Gestora Executora (UGE), através da emissão de Ordem Bancária (OB) - que como a própria literalidade do termo induz, trata-se de uma espécie de ordem para que a despesa de valor já liquidado seja paga, e outros instrumentos solenes que a relação contratual demandar, que podem ser: aqueles pertinentes a contenção de natureza tributária, Guia de Recolhimento da União (GRU), Documentação de Arrecadação de Receitas Federais (Darf), dentre outros.

Em uma ótica sistêmica, após a liquidação do débito, as autoridades legitimadas nos respectivos entes federativos irão efetuar a triagem dos documentos necessários para comprovar se a obrigação foi cumprida, e só posteriormente que a autorização do pagamento será encaminhado para o que no plano prático seja efetuado pelos agentes pagadores - geralmente representadas pelas instituições bancárias. Uma observação que requer menção, é que atualmente, as corporações de natureza bancária são competentes para gerenciar a dinâmica da entrada de receitas e saída de despesas dos cofres públicos.

Os recursos que serão responsáveis pelos pagamentos podem ser originário do próprio ente federativo que contraiu a despesa, bem como, ser disponibilizado através da política de repasses entre os mesmos, e quando devidamente liquidadas, que no Brasil é parcela majoritária, são condicionadas a seguinte calendarização:

“Os recursos relativos às despesas liquidadas na quinta, sexta feira e sábado, serão liberados na terça feira pela manhã.

Os recursos relativos às despesas liquidadas na segunda, terça e quarta feira, serão liberados na sexta feira pela manhã.”

(UNIFESP, 2014)

A observância dos atos pertinente à execução das despesas públicas é uma prerrogativa que abarca todos os envolvidos na relação, que devem analisar se os prazos estão sendo devidamente cumpridos pelo órgão Estatal, para evitar que o pagamento seja feito em atraso, e consequentemente, gere um endividamento não planejado. Neste mesmo sentido, a Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), também regula o instituto denominado “Dos Restos a Pagar”, que dentro de suas finalidades tem a atribuição de converter as despenha que, muito embora empenhadas, não foram pagas no exercício financeiro correspondente, e devem ser pagas no exercício posterior na forma de restos a pagar.

- PAGAMENTO DE PRECATÓRIOS

- CONCEITO

O precatório é o mecanismo pelo qual o Poder Público faz o pagamento aos seus credores, por força de provimento judicial que ateste a existência do débito, condenando o ente federativo, assim, ao adimplemento da obrigação previamente constituída:

“O reconhecimento judicial de um crédito perante uma pessoa jurídica de direito público é o pressuposto inicial para que possamos cogitar da análise dos precatórios. Diante desse reconhecimento, que deve se operar por decisão transitada em julgado, o juiz da execução encaminha ao Presidente do Tribunal respectivo uma solicitação, para que este requisite verba necessária para o pagamento do credor (...)”

(PISCITELLI, 2018, p. 185)

Tal temática é abordada pelo art. 100 da Constituição Federal:

“Art. 100. Os pagamentos devidos pelas Fazendas Públicas Federal, Estaduais, Distrital e Municipais, em virtude de sentença judiciária, far-se-ão exclusivamente na ordem cronológica de apresentação dos precatórios e à conta dos créditos respectivos, proibida a designação de casos ou de pessoas nas dotações orçamentárias e nos créditos adicionais abertos para este fim.”

(BRASIL, 1988)

A primeira peculiaridade a ser mencionada sobre os precatórios, é que a posição em que o Estado se encontra é a de devedor, afastando o estigma que o senso comum compartilha de que o mesmo não poderia figurar este polo.

- NATUREZA DAS PRECATÓRIAS

A natureza das precatórias estão organizadas nas seguintes modalidades: alimentar ou comum.

Sendo o de natureza alimentar, aquelas que versem sobre receitas de cunho salarial – como por exemplo, honorários advocatícios, pensões e benefícios oriundo da previdência social em sentido amplo. Este rol tem prerrogativas em face dos comuns, e devem ter tratamento privilegiado na ordem de pagamento, portanto, receber primeiro. As de natureza comum, por critério de exclusão, são aquelas que não são compatíveis com a modalidade alimentar, ou as de pequeno valor – que serão abordas posteriormente, e é possível ilustrá-la por meio de pagamentos oriundo da desapropriação sobre pagamento de tributos, dentre outros.

    1. - PROCEDIMENTO

A competência para expedição da ordem de pagamento na modalidade de precatórios é do juízo de execução – mediante sentença, muito embora, a autoridade legitimada a dar materialidade ao procedimento seja o presidente do tribunal.

A nível de procedimento, se faz necessário distinguir os institutos da Requisição de Pequeno Valor (RPV) e dos precatórios, sobretudo, no que diz respeito as hipóteses de cabimento. A principal diferença são os valores, catalogados por cada ente federativo da seguinte forma: as dívidas vinculadas a fazenda nacional só serão objeto de precatórios aquelas com valoração superior a sessenta salários mínimos, no mesmo sentido, o pagamento em que o devedor seja a fazendo estadual – ou distrital, necessitam ser acima de quarenta salários mínimos, e em se tratando da fazenda pública municipal, o débito não pode ultrapassar trinta salários mínimos.

Pela logística que o próprio procedimento apresenta, os pagamentos com valor inferior aos supracitados serão adimplidos por meio de RPV.

Em relação aos prazos, as dívidas inscritas até o dia trinta de junho deverão serão pagas no exercício financeiro seguinte, se pagas em data posterior só será recebida pelo credor no segundo ano subsequente. Podendo a Administração prorrogar tal pagamento por mais um ano.

Fazendo alusão a máxima jurídica de que o direito não é uma ciência estática, o art. 100 da Constituição vigente – que trata do regime geral, e o art. 97 da ADCT – que regula o regime especial, foram objetos de uma série de alterações, por meio das Emendas Constitucionais nº 62 de 2009 e a nº 94 de 2016.

- DESPESAS OBRIGATÓRIAS E VINCULADAS: CONCEITUAÇÃO E PRINCIPAIS DISTINÇÕES

O caráter de não afetação trazido primordialmente como um princípio estipulado para que, não haja a necessidade do Estado como ente soberano se acorrentar a nenhuma atividade fim em relação a aplicabilidade de seus recursos e gastos, esbarra obrigatoriamente em dispêndios estipulados de maneira cogente respectivamente pela Constituição Federal e LOA (Lei Orçamentária Anual). Cabe-se ressaltar neste trabalho essencialmente a respeito das primeiras referentes a saúde e educação, trazidas pela Carta Magna, necessidades estas em que o legislador se viu obrigado a estabelecer pisos para sua efetivação. Para iniciar, é mister que se adote e defina a nomenclatura de necessidades públicas, pois são estas como o próprio direito financeiro elucida aquelas advindas da obrigatoriedade da lei, ou seja, impõe-se ao poder público a compulsoriedade de suplantar estas necessidades de caráter governamental.

- DESPESAS VINCULADAS

- SAÚDE

Os gastos mínimos no âmbito da saúde apenas foram estabelecidos com a publicação da Emenda Constitucional 29 no ano de 2000, modificando o artigo 198, instituindo assim os parágrafos §§ 2º e 3º, com o objetivo de aplicar percentuais mínimos para Estados, Municípios e Distrito Federal, valores estes calculados sobre a receita de impostos de forma anual:

“§ 2º A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios aplicarão, anualmente, em ações e serviços públicos de saúde recursos mínimos derivados da aplicação de percentuais calculados sobre:

  1. - no caso dos Estados e do Distrito Federal, o produto da arrecadação dos impostos a que se refere o art. 155 e dos recursos de que tratam os arts. 157 e 159, inciso I, alínea a, e inciso II, deduzidas as parcelas que forem transferidas aos respectivos Municípios;
  2. - no caso dos Municípios e do Distrito Federal, o produto da arrecadação dos impostos a que se refere o art. 156 e dos recursos de que tratam os arts. 158 e 159, inciso I, alínea b e § 3º

§ 3º Lei complementar, que será reavaliada pelo menos a cada cinco anos, estabelecerá:

  1. - os critérios de rateio dos recursos da União vinculados à saúde destinados aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios, e dos Estados destinados a seus respectivos Municípios, objetivando a progressiva redução das disparidades regionais;
  2. - as normas de fiscalização, avaliação e controle das despesas com saúde nas esferas federal, estadual, distrital e municipal;”

(BRASIL, 1988)

Reconhecida até os dias atuais como um imenso avanço para a sociedade em relação ao desenvolvimento do Sistema Único de Saúde providenciando um financiamento estável deste e corroborando a sua fiscalização na elaboração de mecanismos no gerenciamento de execução em políticas aplicadas de saúde, sem deixar de lado os prismas econômicos do país.

No tocante ao Governo Federal, importa ressaltar que a maneira de vinculação específica ao se estabelecer despesas de cunho primordial da saúde a responsabilidade estaria tão somente por conta de posterior lei complementar que iria de logo determinar valores obrigatórios para Estados, Municípios e Distrito Federal, dividindo de maneira equitativa os valores de receitas arrecadados como também se utilizando de regra a constante avaliação e fiscalização destas despesas. A Lei Complementar 141 de 2012 trouxe em umas das suas muitas novidades a específica disposição sobre o tema obrigando assim, a estipulação anual nos termos do seu artigo , gastos com o desenvolvimento e programas referentes a saúde, variável esta que decorria de acordo com o exercício financeiro antecedente e do valor do Produto Interno Bruto comercializado.

“Art. 5o A União aplicará, anualmente, em ações e serviços públicos de saúde, o montante correspondente ao valor empenhado no exercício financeiro anterior, apurado nos termos desta Lei Complementar, acrescido de, no mínimo, o percentual correspondente à variação nominal do Produto Interno Bruto (PIB) ocorrida no ano anterior ao da lei orçamentária anual. “

(Brasi,2012)

Ocorre que, a Emenda Constitucional 86 de 2015 trouxe posteriormente alteração ao artigo 198 § 2º, I da Constituição Federal para estabelecer 15% de vinculação de recursos da União para os programas e ações de saúde mantendo ainda que os Estados devem vincular 12% de sua receita corrente líquida e os Municípios 15%, alterações estas apenas mantidas pois já

haviam sido dispostas pela LC 141/12. O percentual de 15% estabelecido pela EC 86 foi estipulado de maneira a se atingir de maneira progressiva, sendo 13,2% em 2016; 13,7% em 2017; 14,1% em 2018; 14,5% em 2019 e tão somente em 2020 aplicado o percentual estipulado desde o início de 15% da receita em encargos de saúde plenamente.

“§ 2º A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios aplicarão, anualmente, em ações e serviços públicos de saúde recursos mínimos derivados da aplicação de percentuais calculados sobre:

I - no caso da União, a receita corrente líquida do respectivo exercício financeiro, não podendo ser inferior a 15% (quinze por cento);”

(Brasil,1988)

Em face disso, com essas inúmeras alterações ao longo dos anos, a unificação de perdas e ganhos na área da saúde torna-se uma questão deveras discutida já que a obtenção de resultados depende efetivamente da prévia realização destes dispêndios e suas consequentes alterações no orçamento governamental brasileiro.

- EDUCAÇÃO

Ainda concernente aos vínculos obrigatórios perante a Constituição Federal, no artigo 212 trata- se especificamente dos gastos e despesas com educação que devem ser observados de acordo com os parâmetros federal, estadual e municipal. As aplicações devem ser de no mínimo 18% para a União e 25% para Estados, Distrito Federal e Municípios. Assim como acontece com a saúde, os valores são essencialmente calculados sobre a receita de impostos de maneira liquida.

“Art. 212. A União aplicará, anualmente, nunca menos de dezoito, e os Estados, o Distrito Federal e os Municípios vinte e cinco por cento, no mínimo, da receita resultante de impostos, compreendida a proveniente de transferências, na manutenção e desenvolvimento do ensino.”

(Brasil,1988)

Indo mais além do quantitativo que estipula-se para o piso da educação temos regras especificas trazidas através da regulamentação do FUNDEB (Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação) pela lei nº 11.494/2007 e pelo Decreto nº 6.253/2007, assim, 60% dos recursos aplicados nesse fundo devem ser utilizados apenas para remuneração dos profissionais do magistério da educação básica. O mínimo a ser gasto dos recursos do FUNDEB é de 95%, sendo que os 5% restantes podem ser gastos no primeiro trimestre seguinte e com a abertura de crédito

suplementar. Vale ressaltar que 20% fazem parte das receitas dos Fundos de Participação dos Estados e Fundo de Participação dos Municípios.

A despesa da educação tal qual se remonta a da saúde não pode ser modificada pois trata-se de garantia de vinculo institucional, reconhecidas como fundamentais no desenvolvimento e promoção da sociedade brasileira. Como garantia a um dos principais direitos fundamentais não pode ser de nenhuma forma suprimida.

4.2 - DESPESAS OBRIGATÓRIAS

Muito há de se confundir despesas vinculadas das despesas obrigatórias. Como já mencionado anteriormente as despesas vinculadas são aquelas cujo gasto mínimo está diretamente correlacionado com as receitas de modo expresso constitucionalmente, ou seja, sua previsão legal está manifesta e determinada pelo legislador ordinário. Já a modalidade das despesas obrigatórias diz respeito aquelas cujo o pagamento está previamente definido pela Constituição ou outra legislação infraconstitucional. Geralmente estão vinculadas a remuneração e o pagamento de pessoal e encargos sociais e as transferências constitucionais estabelecidas em lei, gastos bem flexíveis de acordo com o aquecimento da economia.

De acordo com (UOL, 2019), o Ministério da Economia e o Ministério do Planejamento a projeção de despesas obrigatórias do Brasil no ano de 2019 acabou por subir em R$3,61 bilhões. Muito se questionou pois de acordo com as mais recentes pesquisas houve diminuição em relação aso que concerne as despesas referentes a previdência, abono salarial e de desemprego, contudo levando-se em consideração os créditos concedidos de forma não prevista e os impactos trazidos pelos subsídios de pessoal acabou-se afetando muito mais a economia do que o esperado.

4.2.1 - TRANSFERÊNCIAS CONSTITUCIONAIS

Além destas despesas dispostas como obrigatórias acima, a União traz ainda a obrigatoriedade pela Constituição Federal de partilhar determinados tributos arrecadados com os Estados e Municípios previstas no artigo 159. São as chamas transferências constitucionais das quais as mais conhecidas e colocadas nas exceções do princípio da não afetação estão Fundo de Participação dos Estados e Fundo de Participação dos Municípios. O percentual

de 21,5% daquilo arrecadado com o Imposto de Renda e o Imposto sobre Produtos Industrializados devem ser transferidos para essa destinação. Como este procedimento é feito de acordo com cada estado da federação não há um número igualitário e sim uma proporcionalidade de acordo com cada coeficiente de arrecadação individual.

Da mesma maneira o Fundo de Participação dos Municípios também é trazido legalmente pelo artigo 159, I, “b}” e basicamente dispõe da mesma forma que o Fundo de Participação dos Estados pois incide em ralação ao Imposto de Renda e Imposto sobre Produtos Industrializados, o que os diferencia tão somente é a alíquota que neste caso é um pouco mais alta em relação ao primeiro caso chegando a porcentagem de 22,5% também se dando conforme a média de população dos municípios da Federação.

6 - NOVO REGIME FISCAL (EC 95/2016)

A Emenda Constitucional 95/2016 ou “PEC do teto dos gastos” foi promulgada no ano de 2016 pelo então Presidente da República em exercício Michel Temer, tendo como finalidade estabelecer limites para as despesas primárias, estas que são correspondentes aos gastos com os serviços públicos ofertados à sociedade, bem como os realizados com a máquina pública. As economias feitas pela redução de gastos são usadas para o pagamento da dívida pública.

Foi adicionado pelo NRF nove artigos a ADCT (Ato de Disposições Constitucionais Temporárias), a saber, artigos 106 ao 114. Esses limites foram estabelecidos de forma individualizada e foram feitos para cada exercício financeiro. Por ser exclusivamente as despesas primárias, as despesas financeiras (pagamentos de juros da dívida) não estarão sujeitas aos limites estabelecido. Ainda nesse sentido, o novo regime fiscal abarca o Orçamentos Fiscal e da Seguridade Social da União.

Para o aclaramento da exclusão das despesas financeiras, vale-se a menção que o credor é quem estabelece o valor dos juros, não sendo, portanto, viável a estipulação do teto para o seu pagamento, já que esses valores podem ser modificados.

A NRF foi instituída logo após a ex-presidente Dilma Rousseff ser destituída do cargo por impeachment. Na sua explanação acerca dos motivos que o levaram a elaboração da NRF, o Presidente Michel Temer embasou-se na crise econômica - financeira instaurada no Brasil em meados do ano de 2014 para o contingenciamento das despesas públicas, ou seja, o acareamento da crise se daria através da redução das despesas e não na majoração de tributos.

O art. 107 da NRF traz os órgãos que foram englobados no estabelecimento dos limites individualizados:

“Art. 107. Ficam estabelecidos, para cada exercício, limites individualizados para as despesas primárias:

  1. - do Poder Executivo;
  2. - do Supremo Tribunal Federal, do Superior Tribunal de Justiça, do Conselho Nacional de Justiça, da Justiça do Trabalho, da Justiça Federal, da Justiça Militar da União, da Justiça Eleitoral e da Justiça do Distrito Federal e Territórios, no âmbito do Poder Judiciário;
  3. - do Senado Federal, da Câmara dos Deputados e do Tribunal de Contas da União, no âmbito do Poder Legislativo;

IV- do Ministério Público da União e do Conselho Nacional do Ministério Público; e.

V - da Defensoria Pública da União.” (CONOF, 2017)

Como visto acima, nota-se que as limitações dos gastos primários se dão no âmbito federal, desta feita, a NRF não dispõe quanto aos âmbitos estaduais e municipais.

    1. - COMO SE DÁ A APLICAÇÃO DO NRF (Art. 107, § 1º)

Ano de 2017 – Primeiro ano de vigência do NRF equivaleu à despesa primária paga no exercício de 2016. Essas despesas são inclusas os restos a pagar (orçamento contratados, mas não pagos até 31 de dezembro) pagos e demais operações que afetam o resultado primário, corrigida em 7,2%.

Para os demais exercícios, o valor do limite referente ao exercício imediatamente anterior, corrigido pela variação do Índice Nacional de Preços ao Consumidor Amplo – IPCA. Para o período de doze meses encerrado em junho do exercício anterior a que se refere a lei orçamentária, ou seja, será empregada a variação do IPCA de julho de um ano a junho do ano seguinte. Exemplificando: 2019 – Adotado a variação de julho de 2017 a junho de 2018.

O artigo 107, § 5º, traz, no seu bojo, a vedação à concessão de crédito público suplementar ou especiais quando estes ampliarem a quantia total das despesas primárias as quais dispõem as limitações determinadas.

“§ 5º É vedada a abertura de crédito suplementar ou especial que amplie o montante total autorizado de despesa primária sujeita aos limites de que trata este artigo.”

(CONOF, 2017)

- EXCEÇÕES AO NOVO REGIME FISCAL

Por se tratarem de exceções, algumas despesas primárias não foram agregadas ao rol de limites estabelecidos pelo novo regime. Essas exceções podem ser analisadas no artigo 107,

§ 6º:

“§ 6º Não se incluem na base de cálculo e nos limites estabelecidos neste artigo:

  1. - transferências constitucionais estabelecidas no § 1º do art. 20, no inciso III do parágrafo único do art. 146, no § 5º do art. 153, no art. 157, nos incisos I e II do art. 158, no art. 159 e no § 6º do art. 212, as despesas referentes ao inciso XIV do caput do art. 21, todos da Constituição Federal, e as complementações de que tratam os incisos V e VII do caput do art. 60, deste Ato das Disposições Constitucionais Transitórias;
  2. - créditos extraordinários a que se refere o § 3º do art. 167 da Constituição Federal; III - despesas não recorrentes da Justiça Eleitoral com a realização de eleições; e

IV - despesas com aumento de capital de empresas estatais não dependentes.” (CONOF, 2017)

As transferências constitucionais trazidas pelo inciso I referem-se à participação no resultado da exploração de petróleo ou gás natural, dentre outras explorações de recursos minerais; distribuição da parcela de recursos referentes ao Simples Nacional; transferências de receitas do Imposto Sobre Operações Financeiras associadas ao ouro; repartição de receitas aos estados e ao DF relativas ao imposto de renda; repartição de receitas municípios relativas ao imposto de renda, bem como ao ITR; repartição de receitas relativas aos FPE e FPM; cotas estaduais e municipais da arrecadação da contribuição social do salário-educação; à manutenção da polícia civil, a polícia militar e o corpo de bombeiros militar do Distrito Federal; relativas ao FUNDEB.

Os créditos extraordinários, dispostos no inciso II, correspondem às despesas com eventos urgentes e imprevisíveis, que podem decorrer de enchentes, desastres naturais, guerras ou estado de calamidade pública.

As empresas estatais não dependentes, constantes no inciso IV, refere-se aquelas que não recebem do ente estatal controlador recursos financeiros para as despesas em geral, bem como as despesas com pessoal. A exemplo Banco do Brasil e Petrobras.

Mais precisamente no tocante à área da educação, o FUNDEB, o FIES e o PROUNI não se submetem ao novo regime de teto dos gastos. A principal justificativa é que esses programas fazem parte da execução de despesas financeiras, ou seja, não são englobados pelo NRF.

    1. - VIGÊNCIA DO NOVO REGIME FISCAL

Estipulado pelo artigo 106 da ADCT, a vigência da NRF se dará por vinte exercícios financeiros, que coincidem com o tempo de 20 anos.

No entanto, conforme disposto no artigo 108, a partir do décimo exercício financeiro, o Presidente da República poderá propor, através de lei complementar, revisões acerca do método de correção dos limites estabelecidos na EC 95/2016, ou seja, as correções dos limites nesses dez primeiros exercícios financeiros se darão, necessariamente, através do IPCA:

“Art. 108. O Presidente da República poderá propor, a partir do décimo exercício da vigência do Novo Regime Fiscal, projeto de lei complementar para alteração do método de correção dos limites a que se refere o inciso IIdo § 1º do art. 107 deste Ato das Disposições Constitucionais Transitórias.

Parágrafo único. Será admitida apenas uma alteração do método de correção dos limites por mandato presidencial.”

(BRASIL, 2016)

- VEDAÇÕES PARA O DESCUMPRIMENTO DOS LIMITES INDIVIDUALIZADOS

As sanções são impostas para os casos de descumprimentos dos limites individualizados estão elencadas no artigo 109 da NRF. Essas vedações são aplicadas até o final do exercício de retorno das despesas aos respectivos limites, ou seja, se um órgão extrapolar o teto num mês, as penalidades serão empregadas até o fim daquele ano, independentemente se já tenha havido o retorno ao limite de gasto fixado.

As sanções são divididas em gerais e especificas. As vedações gerais se aplicam a todos os órgãos e poderes que são englobados no estabelecimento dos limites individualizados do art. 107, NFR. Estão arroladas nos incisos do art. 109. As sanções especificas abarcam as gerais, no entanto, aplica-se apenas ao Poder Executivo e estão dispostas no art. 109, § 2º.

No tocante as sanções gerais, no caso de descumprimento de limite individualizado, ficaram vedados (Art. 109, I, II, III, IV, V, VI VII):

      • Concessão de aumento da remuneração dos membros de Poder e dos órgãos;
      • Criação de cargo ou emprego;
      • Contratação de pessoal;
      • Realização de concursos públicos;
      • Criação ou majoração de auxílios, bolsas e afins;
      • Criação de despesas obrigatórias;
      • Aplicação de medida de implique ajuste nas despesas obrigatórias;

Em relação as sanções específicas, quando o descumprimento se dá pelo Poder Executivo, este sofrerá vedações (Art. 109, § 2º, inc. I e II):

      • Proibição da criação ou expansão de programas e linhas de financiamento, além de ser vetada também a remissão, renegociação ou refinanciamento de dívidas que resultem em aumento de despesas com subsídios e subvenções.
      • Vedação de concessão de incentivos fiscais.

- DIVERGÊNCIAS SOBRE A NOVA REFORMA FISCAL

No campo político e jurídico, diversas discussões acerca do conteúdo e forma foram levantadas após a aprovação da PEC 95. Essas discussões se deram no campo jurídico através da impetração junto ao Supremo Tribunal Federal de Ações Diretas de Inconstitucionalidade Já no campo político, argui-se que o ex-presidente da República Michel temer valeu-se do frágil momento político e econômico que o País atravessava, para a aprovação do NRF.

AÇÃO DIRETA DE

INCONSTITUCIONALIDADE

IMPETRANTE

ARGUMENTOS

ADI 5633

Associação dos Magistrados Brasileiros (AMB), Associação Nacional dos Magistrados da Justiça do Trabalho (ANAMATRA) e

Associação dos Juízes Federais do Brasil (AJUFE).

Violação da independência e harmonia entre os Poderes e autonomia administrativa financeira dos Tribunais; Por se tratar de natureza necessariamente financeira, deveria ser tratada através de uma lei ordinária.

ADI 5643

Federação Nacional dos Servidores e Empregada Públicos, Estadual e do Distrito Federal (FENASEPE).

Ao excluir os direitos dos servidores públicos estaduais, a PEC fere a norma de todos serem iguais

perante a lei, bem como a dos direitos sociais e individuais.

ADI 5658

Partido Democrático Trabalhista (PDT)

A PEC além de congelar os gastos com as despesas primárias o faz, principalmente, no piso de

gastos com os direitos básicos a saúde e educação.

ADI 5680

Partido Socialismo e Solidariedade (PSOL)

A PEC vai a desacordo a cláusulas pétreas e causa o aumento da desigualdade e piora gradativamente a

qualidade de vida da

sociedade, tendo em vista que atingem direitos básicos como a saúde, educação e

assistência social.

Argui, primeiramente, a

inconstitucionalidade

Partido dos Trabalhadores

material, tendo em vista que

ADI 5715

(PT)

a tramitação da PEC não

seguiu os ritos mencionados

na CF para aprovação no

Congresso Nacional. O outro

argumento se dá no tocante

ao afrontamento da PEC as

cláusulas pétreas, com

violação aos direitos a saúde,

educação, assistência básica.

Acompanham, basicamente,

Confederação Nacional dos

os motivos fundados pelas

ADI 5734

Trabalhadores em

ADIs supracitadas. Nesse

Educação (CNTE)

sentido, argumenta que a

PEC fere direitos

fundamentais presentes na

Constituição Federal,

principalmente, os direitos a

educação e saúde.

- AS DESPESAS PÚBLICAS NA LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL (LRF- ART 15 AO 24).

De acordo com a Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), no que tange às despesas públicas, podemos classificar que dos artigos 15 a 17 tem-se regras gerais para a realização de gastos públicos; dos artigos 18 a 23 há uma abordagem do que seria “Despesas com Pessoal”; e no artigo 24, do mesmo dispositivo, ocorre o tratamento das despesas com a seguridade social. Valendo a ressalva de que o artigo 15 da LRF, por ter aplicação geral a todas as despesas públicas, condiciona a validação destas à observância dos ditames dos artigos 16 e 17, portanto, qualquer ato que ocasione um gasto público que não observar os artigos, anteriormente mencionados como condicionantes, será considerado irregular, lesivo e não autorizado.

A subordinação ocasionada pelo artigo 15 da LRF, aos dispêndios que forem elencados nas leis orçamentárias, foi objeto de Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADI), mais precisamente a de número 2238. A referida ADI, tinha em seu bojo a argumentação de que estaria ferindo os preceitos do artigo 166 da Constituição da República, pois esta traz a abertura de créditos adicionais sem a necessidade de observância quanto a eventuais condicionantes

para sua efetiva aplicabilidade prática e que, em contrapartida, o artigo 15 da Lei de Responsabilidade, não só estaria abarcando os créditos adicionais, como estariam limitando a sua autorização e, portanto, limitando os preceitos constitucionais. Entretanto, o Supremo Tribunal Federal (STF) pacificou tal dissidio, afirmando que o dispositivo da LRF é constitucional por dar maior efetividade a realização dos créditos adicionais e não o seu embaraço.

Ao adentrarmos na seção da Geração da Despesa, de acordo com o artigo 16, nos deparamos com alguns conceitos que podem ser extraídos do caput, do mencionado tipo. O primeiro, e mais importante, é tratar do que seria “ação governamental”, que nada mais é do que as ações praticadas pelo Estado, oriundas da necessidade de atender aos anseios básicos da nação. Tendo ciência de tal conceito, é que “criação” seria uma inovação na ação governamental, ou seja, uma ação governamental ainda não existente nos planos orçamentários. A “expansão”, diferentemente da “criação”, não se trata de uma ação nova, contudo, promove um aumento nas ações e, tal aumento, acarreta um aumento de gastos, pois implicaria em ampliar o campo de atuação de uma determinada iniciativa governamental. De outro lado, o “aperfeiçoamento”, apesar de também não fazer presumir uma nova atitude estatal e originar um aumento nos dispêndios públicos, não ampliará as dimensões de abrangência das ações do Estado, entretanto, ocasionará uma melhoria no campo em que já se atua. De qualquer modo, seja para uma mutação na qualidade, seja na quantidade, ocorrerá aumento de despesas públicas.

Do artigo 16, depreende-se duas questões, a primeira, situada no inciso I, trata-se da estimativa do impacto orçamentário financeiro, este que compreenderá três exercícios financeiros, sua importância se dá ao visar garantir que a despesa amplificada não prejudique o orçamento de tal maneira que inviabilize a concretização de outras necessidades públicas. Tal estimativa, realizada através de uma determinação numérica, deverá ser de maneira embasada, tornando-se mais uma exigência a precisão da elaboração do impacto, servindo não somente para gerar maior responsabilidade, como também controle da gestão orçamentária. Esses preceitos servem de pressupostos para o empenho e licitação de serviços, promoção de bens, ou execução de obras, e ao pagamento de indenização pela desapropriação de imóveis urbanos.

O dispositivo ainda trouxe uma adequação orçamentária, entre as leis orçamentárias (Lei Orçamentária Anual – LOA; Lei de Diretrizes Orçamentárias – LDO; e o Plano Plurianual

- PPA) e os gastos. Em se tratando da LOA, a dita adequação possui duas condicionantes, a primeira é que a despesa que sofreu majoração deverá ter uma contrapartida, ou seja, uma base de “sustento” ao seu provimento, caso contrário ocorrerá um déficit nos cofres públicos, pois tudo o que demandar gasto, necessitará de verba para o seu custeio, ainda que oriunda de crédito genérico. A segunda condicionante é que o gasto que sofreu alteração de aumento, não poderá ultrapassar os limites dos dispêndios previsto para o exercício, o que permite, de certa forma, uma equidade orçamentária. Por outro lado, a adequação dos gastos com o PPA e LDO, ocorrerá quando os mesmos não burlarem qualquer ditame das mencionadas leis orçamentárias, bem como seguirem suas diretrizes, objetivos, prioridades e metas. A excepcionalidade recairá sobre as despesas consideradas irrelevantes ao LDO, que, por força de sua minimalidade, não há qualquer exigência de seu cumprimento aos preceitos do artigo 16, da LRF.

O artigo 17 trabalha com a Despesa Obrigatória de Caráter Continuado, possuindo a referida característica a despesa derivada de lei, medida provisória ou ato administrativo normativo, validando a obrigatoriedade (são normas diversas da lei orçamentária ou créditos adicionais), onde a fixação da despesa superará o período de dois exercícios financeiros. Assinala-se que, embora de caráter geral, por incidir em todas as normas das leis orçamentárias, o dispositivo restringe o próprio alcance a partir do momento em que abrange, unicamente, as despesas correntes de caráter continuado que não resultam em amplificação do patrimônio do Estado, diferentemente das despesas de capital.

As despesas de caráter continuado deverão conter uma estimativa do impacto orçamentário, ou seja, uma visão das consequências dos gastos ao Estado, pretendendo prevenir eventuais danos grosseiros; bem como demonstrar a origem dos recursos para a sua manutenção e provimento. Ainda, é possibilitado, não só a inovação de uma despesa ou sua majoração, como também é possível a prorrogação de despesas de caráter continuado, nos casos de prazo indeterminado. Além disso, as despesas criadas ou aumentadas, não poderão afetar as metas de resultados fiscais previstos na LDO, não descumprindo os objetivos do Estado, ao passo que se enquadrem nas previsões orçamentárias; e deverão estabelecer medidas de compensação financeira à despesa, pois a verba que sai necessita de um retorno, previsto aqui pela redução permanente das despesas ou aumento das receitas, realizada através do aumento dos tributos, assim mantendo o equilíbrio das finanças públicas.

As medidas de compensação não se tratam de uma possibilidade do ordenador das despesas e sim de uma exigência, perceptível quando da sua primariedade frente aos gastos,

pois, sua realização deverá ser primeira para, posteriormente, ocorrer a efetivação do dispêndio, tendo em vista que este não arrecada verba, necessitando de retorno. A referida medida, foi objeto da já mencionada ADI 2238, pois sua exigibilidade estaria prejudicando a autonomia dos entes federativos e ferindo o Princípio da Separação do Poderes, devido a um enrijecimento do orçamento. No entanto, o STF decidiu que é perfeitamente Constitucional e que a arrecadação por intermédio de uma compensação é previsível e submete-se a um cálculo revestido por exatidão.

Quando se fala em despesa com pessoal, partiremos, inicialmente, para a sua definição, constante do artigo 18 da Lei de Responsabilidade Fiscal:

Art. 18. Para os efeitos desta Lei Complementar, entende-se como despesa total com pessoal: o somatório dos gastos do ente da Federação com os ativos, os inativos e os pensionistas, relativos a mandatos eletivos, cargos, funções ou empregos, civis, militares e de membros de Poder, com quaisquer espécies remuneratórias, tais como vencimentos e vantagens, fixas e variáveis, subsídios, proventos da aposentadoria, reformas e pensões, inclusive adicionais, gratificações, horas extras e vantagens pessoais de qualquer natureza, bem como encargos sociais e contribuições recolhidas pelo ente às entidades de previdência.

(BRASIL, 2000)

Portanto, trata-se de definição ampla e abrangente, levando um período de doze meses para a apuração dos gastos totais com pessoal, período esse que não equivale ao ano civil, comum aos calendários. Assim sendo, o mês em que se apurar tais despesas, deverá ser levado em conta os onze meses antecedentes a ele, trata-se do regime de competência mencionado no

§ 2º, do artigo 18.

Ocorreu uma ampliação desse conceito ao se adotar a denominação “Outras Despesas de Pessoal”, pois foi incluído na categoria de Despes com Pessoal, os contratos com terceiros, contudo, não qualquer contrato e sim aqueles em que o terceiro é um substituto do serviço público, prestado pelo servidor ou empregado público, tudo conforme texto expresso da LRF, no § 1º, do artigo 18, e entendimento do Tribunal de Contas da União. Tal pressuposto foi questionado nos termos da ADI de número 2238 MC/DF, onde ao decidir na cautelar, o STF deu previsão Constitucional ao dispositivo, alegando que serve para restringir a contratação de qualquer forma, bem como valorizar o servidor público e o concurso.

Os artigos 19 e 20, da LRF, trazem os limites de gasto com o pessoal, ambos os dispositivos disciplinaram o artigo 169 da Constituição da República, que delega a uma Lei

Complementar, no caso a Lei de Responsabilidade Fiscal, a regulamentação de Despesa com Pessoal ativo e inativo dos entes da União. Sendo competente à União gastar até 50% (cinquenta por cento) da sua receita corrente liquida; e os estado e municípios até 60% (sessenta por cento). Sendo a receita corrente liquida, definida no artigo , IV, da LRF, onde se trata de uma despesa própria dos entes, será considerada, para apuração dos limites, a receita corrente liquida do mês em que se apura, bem como dos onze meses anteriores, entrando no conceito de regime de competência.

Para averiguação da receita corrente liquida de um ente, se está conforme a LRF, deve- se realizar um regime de competência com as Despesas com Pessoal e compara-la com os limites dos entes (sendo União 50%; sendo estado e municípios 60%) que deverão, também, sofrer regime de competência. Assim, seria feito um total das despesas somado a um comparativo à lei. Entretanto, frisa-se que o artigo 19, § 1º, trouxe alguns gastos excluídos da Despesa com Pessoal, que não entram no cômputo para fins de controle. Afim de dar distribuição a esse limite imposto aos entes federativos, o artigo 20, define que os limites dos Poderes Legislativo e Judiciário deverão ser fracionados entre os órgãos que os integram e de forma proporcional às despesas que ocorreram nos três exercícios financeiros anteriores ao da LRF. O Ministério Público, também é parte integrante dos Poderes, sendo de seu direito um percentual de 0,6% (zero vírgula seis por cento) na esfera federal e 2% (dois por cento) na estadual.

O artigo 20 também foi objeto da ADI 2238, alegando que o mencionado tipo legal teria ultrapassado as recomendações contidas no artigo 169, caput, da Constituição Federal, porém, o STF compreendeu ser constitucional, pois a Constituição, em seu artigo 169, não obstou, nenhum momento sequer, a distribuição entre os Poderes, dos limites das despesas de que trata a seção.

Após conhecer dos limites, o plano seguinte é saber como controlar os gastos com pessoal, que possui três aspectos para atuação, o primeiro é a condição em que ocorrerá a majoração ou a criação de despesa com pessoal; o segundo aspecto é a adoção de um prazo para que se possa trabalhar o controle e assim averiguar a situação dos gastos públicos; o terceiro é a aplicação, efetivada, das sanções para eventuais descumprimentos ao regramento das despesas.

Sempre que se fala em majoração dos gastos deverá se falar, também, de uma prévia condição orçamentária em manter aquele gasto que demandou maiores verbas. Portanto,

implica dizer que cairá na regra geral, onde a contrapartida será gerada a partir do aumento nas cobranças das receitas, previstas em LOA.

Depreende-se do artigo 21, da LRF, que deve-se observar, genericamente, a Constituição da República, depois o que dita a própria Lei de Responsabilidade Fiscal, tendo em vista os preceitos dos artigos 16 e 17. Observando o parágrafo único, o mesmo inviabiliza qualquer ato que possa gerar aumento de despesa pública nos 180 dias anteriores ao fim do mandado do titular de determinado Poder, pois se evita transferir “problemas” de uma gestão a outra, a partir da transferência dispêndios, assim, gerando responsabilidade inclusiva a quem está com a titularidade de dias contados.

Quando se adentra ao cumprimento, satisfação, dos limites de gastos com pessoal, depara-se com o prazo quadrimestral, ocorrendo a cada quatro meses, previsão esta do artigo 22, da LRF, para a averiguação desse cumprimento aos limites. Caso haja a constatação de aumento de despesas de maneira excessiva, terá o Poder ou órgão respectivo o prazo de oito meses, equivalendo a dois quadrimestres, para sanar o excedente, que deverá ser reduzido em, no mínimo, um terço, no primeiro quadrimestre. A própria Constituição (art. 169, § 1º) possibilita a redução em vinte por cento dos cargos de comissão e função de confiança, bem como exonerar servidores sem estabilidade. Enquanto a Constituição prevê a extinção desses cargos ou funções, a LRF prevê, de maneira alternativa a extinção, uma redução aos valores atribuídos aos gastos com pessoais, porém, tal previsão da Lei Complementar encontra-se em situação de desuso, devido a força da ADI 2238 MC/DF, que desconsidera tamanha atuação pela LRF quando, nem mesmo, houve tratamento Constitucional. Ainda sendo insuficiente, se fará necessária uma exoneração de servidores estáveis, entretanto, deverá ser observada a atividade funcional, o órgão ou a unidade administrativa a qual sofrerá com a minoração de pessoas para o trabalho.

O Estado do Rio de Janeiro é o maior e mais recente exemplo de excesso de gastos com pessoa. Mais precisamente no ano de 2016, o mencionado ente, destinou 61,73% (sessenta e um vírgula setenta e três por cento) da receita corrente liquida ao custeio dos funcionários do Poder Executivo, tendo em vista que o teto da LRF é de 49%, o resultado de tal situação é a atual dificuldade em adimplir a sua folha de salários, bem como a má prestação de serviços considerados essenciais e necessários à população.

Nos casos em que ocorrerem a não observância de readaptação das despesas publicas ao seu limite originário, deverão ser aplicadas sanções, de acordo com o artigo 169, § 2º, CRFB,

onde ocorrerá a suspensão de verbas que se destinarão aos Estados, Distrito Federal e Municípios. Tal suspensão, recai sobre as transferências voluntarias realizadas a titulo de auxilio e não a arrecadação tributária. Ainda no § 3º do artigo 23, a LRF vislumbra sanções para os entes que não readaptem as despesas, sanando os excessos, como por exemplo a proibição de realizar operações de credito (exceto em hipótese de refinanciamento da divida imobiliária e atos que almejem a redução de despesas com pessoal) e a proibição de obter garantia de outro ente.

A Lei Complementar estabelece sanções imediatas, independentemente do cumprimento de prazo, para as hipóteses de excesso no primeiro quadrimestre do ultimo ano do mandado de um titular de Poder ou órgão; estabelece também, ao ente que ultrapasse o limite de 95% (noventa e cinco por cento) a proibição quanto ao fornecimento de vantagens, reajustes, criação de cargos, emprego ou função, entre outros. Ambas as situações são excepcionais.

A seguridade social está disposta no artigo 194 da Constituição Federal de 88, que determina um conjunto de ações que devem partir tanto dos Poderes Públicos quanto da sociedade, ações estas que se destinam a assegurar direitos à saúde, à previdência e à assistência social. Ainda na CF, em seu artigo 195, § 5º, os gastos com a saúde, assistência social e previdência social não podem ser criados, majorados ou estendidos sem que haja receita proveniente para seu custeio, norma que é novamente contemplada no caput do artigo 24 da LRF.

O artigo 17 da LRF trata das despesas obrigatórias de caráter continuado:

“Art. 17. Considera-se obrigatória de caráter continuado a despesa corrente derivada de lei, medida provisória ou ato administrativo normativo que fixem para o ente a obrigação legal de sua execução por um período superior a dois exercícios.”

(BRASIL, 1988)

As despesas com a seguridade social, que estão dispostas no artigo 24 da LRF, estão também vinculadas ao disposto no artigo 17 da LR, tornou-se matéria discutida na ADI 2238 MC/DF, como argumento da inconstitucionalidade, não podendo as exigências deste artigo serem aplicadas a nenhuma outra despesa pública. Porém o pedido de inconstitucionalidade do referido artigo foi negado pelo Supremo Tribunal Federal, que consequentemente não aceitou a argumentação feita.

O artigo 24 trouxe casos em que não será aplicada as medidas de compensação, constantes do artigo 17, lembrando que este trata-se de norma genérica e abrangente, portanto, nos casos de aumento ou criação de gastos com a seguridade social, será a exceção a essa norma global. A primeira exceção é para a concessão de beneficio para as pessoas que preencham os requisitos exigidos em lei especifica, não se tratando de criação ou ampliação, mas sim de uma imposição, portanto, alcançando, as medidas de compensação, a integralidade do artigo 24, da LRF, bem como as disposições constitucionais relativas ao financiamento total da despesa, prevista, precisamente no artigo 195, § 5º. A segunda exceção trata-se de uma ampliação quantitativa dos serviços prestados e a terceira exceção, estabelece um reajuste no valor do beneficio, afim de manter o seu valor real; ambas as exceções, servem de melhoria dos benefícios já existentes, e não de sua criação ou ampliação em si.

Conclusão

A necessidade de uma despesa contraída pela Administração Pública está diretamente relacionada com a própria ideia de Estado, tendo em vista que a estrutura Estatal surge com o intuito de promover uma gestão social e de recursos, em que a sua operabilidade demanda um custo de deve ser arcado pelos cofres públicos.

Por fim, cabe ressaltar que as informações obtidas foram de imensa importância visto que há uma relação entre o que se gasta em despesas e a qualidade social que se apresenta a economia estatal, facilitando assim o controle de arrecadação em detrimento aos resultados do progresso econômico ou regressão deste.

Referencial Teórico

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